Riforma Boschi: StudentiGiurisprudenza.it intervista il professore Staiano

Dopo l’ultimo passaggio a Palazzo Madama, il ddl Boschi dovrà attendere la metà di aprile per la seconda deliberazione alla Camera (A.C. 2613-D), secondo quanto prevede l’articolo 138 della Carta che disciplina il procedimento di modifica della Costituzione. Da quel momento inizierà la procedura che porterà, molto probabilmente, al referendum, da tenersi, secondo le previsioni del Governo, a ottobre 2016.

Di questa riforma tanto discussa, i punti chiave sembrano ormai essersi delineati: addio al bicameralismo paritario, nuovo Senato “dei cento”, novità per iter legislativo e per i referendum, abolizione delle province nonché inserimento di un giudizio preventivo da parte della Corte Costituzionale sulle leggi elettorali. Per cercare di capire quale possa essere il reale impatto di questa riforma, abbiamo intervistato il Professore Sandro Staiano, docente di Diritto Costituzionale del Dipartimento di Giurisprudenza della Federico II.

Professore, quali sono secondo Lei le conseguenze più significative del tramonto del bicameralismo perfetto e dell’elettività dei senatori?

Due profili vengono subito in considerazione. Il primo:  il mutamento della relazione tra corpo elettorale e una delle due Camere, in quanto è stata scelta una sorta di ibridazione di designazione diretta e indiretta, della quale bisognerà stabilire le forme. Infatti la legge elettorale per il Senato dovrà stabilire come interpretare la formula contenuta nel nuovo art. 57 («I seggi sono attribuiti in ragione dei voti espressi e della composizione di ciascun Consiglio»). L’assetto del bicameralismo paritario è da considerarsi quindi superato poiché ci sarà una doppia differenziazione, per modalità di esercizio della funzione legislativa e per modalità di investitura. Di conseguenza – questo il secondo profilo – anche il procedimento legislativo, con una distinzione fra leggi bicamerali e monocamerali, viene profondamente trasformato. L’intento forse è quello di rendere più efficiente il processo decisionale del Parlamento, dato che il vecchio sistema della “navetta parlamentare” è risultato essere troppo farraginoso e disfunzionale (benché ci sia una ragione storica a riguardo, che segna la genesi della norma oggi in vigore: garantire reciprocamente le forze politiche in competizione per evitare la tirannia di una maggioranza). Ma occorre verificare se questo porti a rendere più efficiente il procedimento legislativo. Infatti con la legge di revisione è stata prospettata una tipologia molto articolata di procedimenti legislativi (ne sono stati contati fino a dieci), con un probabile aggravio del contenzioso e un’estensione della competenza della Corte costituzionale a giudicare sui vizi formali della legge. Il dibattito è stato molto attratto dalla modalità di investitura dei senatori (diretta o indiretta), suscitando uno scontro con forti venature ideologiche. Invece è stato trascurato il problema dell’efficienza del procedimento legislativo, che potrebbe risultare addirittura aggravato. In tal caso avremmo perso l’occasione della riforma per intervenire su questo versante poiché aggiustamenti successivi risulteranno difficili.

Quale sarà l’impatto della riforma sulla giustizia costituzionale?

Sicuramente cambierà la composizione della Corte: non ci sarà più l’elezione attraverso il Parlamento in seduta comune, ma tre giudici saranno eletti dalla Camera dei Deputati e due dal Senato della Repubblica. Ci sarà dunque una sorta di relazione tra investitura e contesto territoriale, almeno per quanto riguarda i due giudici eletti dal nuovo Senato.

Quale sarà l’impatto della riforma sulla rapidità dell’iter legislativo? Si aspetta un minor ricorso alla decretazione d’urgenza?

Come ho detto, la ricca articolazione della tipologia dei procedimenti legislativi rischia di creare incertezza e rallentamenti.

Come si colloca la riforma nel processo di federalizzazione? Il Senato diventerà la Camera delle autonomie alla stregua del Bundersrat tedesco?

Non credo che il Senato diventerà assimilabile al Bundersrat,  in quanto quest’ultimo rappresenta gli esecutivi e decide per delegazioni, con un vincolo di mandato molto forte rispetto al territorio di appartenenza. In Italia si è scelta una ibridazione che oscilla tra appartenenza territoriale e partitica. Possiamo dire che all’Italia non è mai stato dato un assetto federale in senso proprio, anche con la legge sul cosiddetto federalismo fiscale: la recessione, e i tagli lineari conseguenti, hanno precluso ogni prospettiva in tale direzione.

La riforma è stata presentata all’opinione pubblica come uno strumento di riduzione dei costi della politica. Cosa pensa in proposito?

Questa tipologia di tagli costituiscono un intervento molto blando ( e non risolutivo), sostanzialmente dimostrativo perché incidono sul budget dello Stato in maniera infinitesimale. Il problema è di carattere istituzionale:  i rappresentanti parlamentari vengono pagati perché devono svolgere liberamente il loro mandato e affinché ci sia una situazione di eguaglianza (diversamente solo i cittadini abbienti potrebbero fare i parlamentari). I costi della politica più consistenti non sono questi, ma derivano dalla corruzione: un costo occulto ma elevatissimo (addirittura si calcola in punti di PIL) ed è questo il nodo che bisognerebbe aggredire. Ridurre i costi della politica in questo modo, non riuscendo a controllarne l’impiego, risulta addirittura controindicato.

Qualcuno afferma che i nostri costituenti avevano immaginato la possibilità di modificare la Costituzione, ma non di stravolgerne i principi, il nocciolo duro, per giunta con un Parlamento eletto con una legge elettorale dichiarata incostituzionale e con un Governo non legittimato. Lei cosa ne pensa?

Si può dire  che non vi è corrispondenza fra il responso elettorale e l’ attuale maggioranza di governo (infatti il Presidente del Consiglio non è né eletto né premier, ma semplicemente investito di fiducia parlamentare). Ma anche se questa corrispondenza vi fosse, ciò non risolverebbe il problema del nucleo duro della Costituzione:  come afferma l’articolo 139, una parte di questa non è assoggettabile a nessuna forma legale di modificazione, potendo essere solo travolta da un fatto extragiurudico. Tuttavia non dobbiamo abusare del concetto di “legittimità costituzionale”, perché dal punto di vista strettamente tecnico questa revisione non lede tali fondamenti (non siamo cioè a una lesione del nucleo duro). Siamo però di fronte  ad una situazione di questo tipo: una revisione a maggioranza volutamente ristretta, utilizzando il referendum in chiave tendenzialmente plebiscitaria. A ciò si accompagna una visione di unidimensionalità del potere che, insieme ad altri elementi (ad esempio legge elettorale con investitura del primo ministro avente un certo consenso generale), porta ad un sistema che si muove verso un impoverimento della democrazia.
Non ci resta quindi che aspettare e verificare quale sia il reale impatto di questa riforma, ammettendo che venga approvata. Le innovazioni apportate sono molte, ma di certo solo l’applicazione potrà confermare o smentire i pronostici su tale revisione. Sicuramente si è ricercato una concentrazione del potere, ma per quanto riguarda la governabilità nella pratica essa risulta una scommessa.

Anna Maria Comparetti

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